Il diritto del mare, l’accoglienza delle navi e il salvataggio

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Il problema dell’immigrazione, sempre più stringente in questi ultimi anni, al di là delle sue implicazioni politiche e strategiche, ci impone una riflessione meditata sul regime delle acque territoriali e su quello delle acque internazionali, come risulta dalla normativa vigente e dalle relative interpretazioni.

Acque territoriali e interne: le regole di accesso

Innanzitutto dobbiamo partire dai concetti di “mare territoriale” e di “zona contigua”, a cui accenneremo in seguito. Per “mare territoriale” si intende quella fascia di territorio costiero equiparata, in tutto e per tutto, quanto a sovranità, al territorio terrestre dello stato di appartenenza. L’estensione massima del “mare territoriale” è di 12 miglia nautiche dalla linea di base, espressione che sta ad indicare il limite interno, al di là del quale vi si può accedere solo previa autorizzazione dello stato di riferimento. In tali acque vige il codice della navigazione degli stati costieri, a cui spetta la sovranità sul mare territoriale in maniera automatica. Per quanto riguarda la delimitazione della “linea di base”, per le coste di tipo lineare si parte dal punto di “bassa marea”, mentre nel caso di coste frastagliate si parte dai punti più sporgenti delle stesse, uniti tra loro con un sistema di linee rette.

Così come stabilito dalla Convenzione di Montego Bay del 1982, i poteri dello Stato, per quanto riguarda il “mare territoriale”, incontrano soltanto due limiti. Il primo di essi consiste nel garantire il passaggio inoffensivo, ovvero il diritto al transito pacifico di ogni nave straniera, purchè il passaggio sia continuo e rapido. Il passaggio si considera inoffensivo, quando non rechi pregiudizio alla pace ed alla sicurezza dello stato costiero, nel rispetto delle norme interne in materia doganale, di pesca e sanitaria. Nel caso si abbia un fondato sospetto che le precitate norme vengano violate, lo stato costiero ha pienamente il diritto di adottare tutte le misure necessarie per impedirlo. Abbiamo visto, in recenti casi di cronaca, come il Governo italiano abbia legittimamente impedito alcuni ingressi illeciti, alla luce della normativa internazionale in materia, ma che abbia ricevuto critiche per motivazioni di carattere politico.

È importante sottolineare come gli obblighi sul passaggio inoffensivo si applichino a tutte le navi e, di conseguenza, anche alle navi da guerra e ai sottomarini a cui si chiede l’ulteriore dovere di navigare in superficie. In casi eccezionali, lo stato costiero può interdire il traffico del mare territoriale per esigenze di sicurezza nazionale, oppure per procedere ad esercitazioni di carattere militare, previa adeguata e trasparente pubblicizzazione del divieto.

Il secondo limite riguarda la giurisdizione penale sulle navi straniere. Tale potere, nell’ambito delle acque territoriali, incontra solo il limite dei “fatti puramente interni alla nave straniera”. In altre parole, lo stato costiero ha piena giurisdizione penale sulle navi straniere che transitano nelle sue acque territoriali, tranne che per quei fatti che esauriscano i propri effetti a bordo delle predette navi, senza avere ripercussioni esterne nell’ambito del territorio costiero. Anche nell’esercizio di questa facoltà, negli eventi recenti, il Governo italiano ha applicato in maniera legittima la normativa internazionale di riferimento, sanzionando le violazioni della legislazione nazionale, con il sequestro di navi che si erano opposte al fermo giurisdizionale.

L’Italia, nel particolare, con il D.P.R. 26 aprile 1977. nr 816, ha adottato un “sistema di linee di base”, contenente 38 segmenti complessivi, portando ad una significativa semplificazione del margine esterno del mare territoriale, diventato nel suo sviluppo lineare inferiore a 5000 km, rispetto allo sviluppo costiero effettivo di ben 7418 km. Tale norma ha determinato la “chiusura” del Golfo di Taranto, considerata “baia storica” e, pertanto, sottratta al computo delle 12 miglia di mare territoriale, nonché dell’Arcipelago toscano, delle Isole Pontine, dei Golfi di Napoli e di Salerno, del Golfo di Squillace, di Manfredonia, delle Isole Tremiti e del Golfo di Venezia. L’esatta configurazione del nuovo sistema di linee di base, a partire dal quale si misura la larghezza del mare territoriale, è stata riportata nella Carta Nautica annessa al già citato D.P.R.

L’Italia ha poi sottoscritto vari accordi internazionali con altri Paesi per delimitare le proprie acque territoriali. L’accordo più importante, alla luce del consistente flusso migratorio che si sta verificando negli ultimi anni, è stato quello con la Tunisia firmato nella capitale nordafricana e ratificato in Italia con legge nr. 347 del 3 giugno 1978. In base a tale accordo, partendo dal litorale di Pantelleria, il limite tra le acque territoriali italiane e quelle tunisine è di 13 miglia e non di 12 miglia. Si è trattata di un’eccezione al fine di rafforzare con più incisività le relazioni di buon vicinato ed i legami di amicizia fra i due Paesi. Nell’art. 2 della predetta legge, si specifica con maggiore chiarezza che per Pantelleria, Lampedusa, Lampione e Linosa, la delimitazione tra acque tunisine ed italiane è formata da linee circolari che, in pratica, racchiudono le suddette isole con 13 miglia di raggio dai rispettivi litorali, fino al punto dove si interseca la linea mediana equidistante tra le linee di base previste per i due Paesi.

A differenza del mare territoriale, in cui, pur sussistendo la piena sovranità dello stato di appartenenza, vi sono i limiti del passaggio inoffensivo delle navi straniere e della giurisdizione penale in materia di affari senza rilevanza esterna, sulle cosiddette “acque interne”, la sovranità del Paese di riferimento è piena ed esclusiva, senza limitazioni di sorta. Nella categoria delle “acque interne”, si annoverano: 1) le acque marittime riservate alla balneazione; 2) i laghi e i fiumi; 3)le acque marittime comprese tra la costa e la linea di base.

Il diritto giuridico di respingere una nave: il caso Sea Watch

Alla luce di quanto abbiamo già esposto, vediamo dal punto di vista giuridico come può essere considerata l’azione di respingere una nave straniera, come accaduto nel 2019 con la nave Sea Watch, senza indulgere in valutazioni di carattere etico, non attagliate alla presente trattazione.

Il nostro Codice della Navigazione prevede, come norma di carattere generale, che l’attività di polizia sul mare venga esercitata, nelle acque territoriali italiane, anche nei confronti delle navi straniere. In questo caso vi è una totale giurisdizione dello stato costiero, cioè l’Italia. Abbiamo visto che le navi straniere possono entrare nelle acque territoriali, solo se il passaggio sia considerato “inoffensivo”. Nel caso specifico, il governo italiano ha ritenuto “offensivo” il transito della Sea Watch, in aperta violazione con l’art. 19 della già illustrata convenzione di Montego Bay che considera le ipotesi di “immigrazione illegale” proprio tra i casi di “passaggio offensivo” nei confronti di uno stato sovrano. Pertanto, da questo punto di vista vi è stata una chiarissima violazione del diritto internazionale. In più, alla luce del recentissimo decreto Salvini, l’interdizione è stata applicata in automatico, in qualità di nave straniera entrata nelle acque territoriali, in violazione delle precitate norme internazionali. Si tratta di una disposizione di diritto interno che rimanda ad una consolidata norma di carattere internazionale, in uno schema tecnico già collaudato in tanti sistemi.

In sintesi, dal punto di vista giuridico, il Comandante della Sea Watch ha violato sia il diritto internazionale che quello interno, al di là di qualsiasi considerazione di ordine morale. Peraltro, i giuristi esperti hanno parlato di “atto offensivo molto grave”, in quanto la nave si trovava dapprima in acque libiche, poi tunisine, avrebbe di seguito potuto dirigersi verso Malta ed, invece, ha fatto rotta deliberatamente verso Lampedusa. In tale occasione si è parlato di porti sicuri e del dovere (morale e giuridico) di portare in salvo delle vite in luoghi che ne rispettano i diritti umani: da questo punto di vista solo la Libia può essere considerata una destinazione da escludere, mentre Tunisia e Malta sono destinazioni del tutto plausibili.

Gli stessi esperti di diritto internazionale di Paesi, non proprio indulgenti nei confronti della politica italiana, hanno dovuto ammettere che il Governo italiano si è comportato in maniera legittima, in quanto vi erano tutti i presupposti per ritenere che quel passaggio fosse offensivo. In casi simili, come ha fatto l’Italia, si può intimare alla nave di lasciare le proprie acque territoriali e, qualora, l’ordine non sia rispettato, come ha fatto il Comandante della Sea Watch, vi sono responsabilità penali e sanzioni di carattere amministrativo da accertare, come è giusto in uno stato di diritto, nelle sedi competenti.

Accanto al punto di vista strettamente giuridico appena delineato, esiste però anche una serie di convenzioni internazionali legate al salvataggio di vite in acque internazionali, che è stato citato più volte nel caso suddetto. L’ultimo capitolo di questo articolo è dedicato a questo tema, ma occorre prima precisare i concetti di mari internazionali e definizioni affini.

Zone contigue e acque internazionali

Un diverso regime hanno, invece, le acque internazionali che costituiscono una res communis omnium, ovvero un bene appartenente a ciascun Paese, anche privo di sbocco sul mare. Nelle acque internazionali qualsiasi Stato ha piena libertà di navigazione e di sorvolo, nonché può posare cavi sottomarini, costruire isole artificiali ed altre istallazioni, purchè autorizzate dal diritto internazionale. Inoltre, ciascun Paese ha libertà di pesca e di ricerca scientifica, esercitando in via esclusiva la giurisdizione sulle proprie navi ed, in via eccezionale, in particolari operazioni di polizia internazionale, anche nei confronti di navi straniere. È possibile, infatti, abbordare navi straniere, al fine di accertarne la nazionalità, per verificare che la nave non compia atti di pirateria, di commercio di schiavi od altre attività illecite indicate dall’articolo 110 della citata Convenzione di Montego Bay. In particolare, la pirateria e la tratta degli schiavi sono considerati crimini contro l’umanità ed ogni Paese può esercitare la propria giurisdizione penale nei confronti di chi compia azioni collegate a tali gravissimi delitti. Tuttavia, se il sospetto sull’attività svolta dalla nave o sulla sua nazionalità si rivela infondato, lo Stato che ha proceduto all’abbordaggio è obbligato a risarcire i danni e le perdite provocate.

Nelle acque internazionali, al di fuori delle ipotesi elencate, lo Stato non può fermare od abbordare navi battenti bandiera straniera. In più, è necessario precisare che ogni qualvolta siano esercitate azioni coercitive, nelle sole ipotesi consentite, l’uso della forza può avvenire solo come extrema ratio ed in maniera ponderata, a seconda delle circostanze del caso specifico.

Il diritto del mare prevede altre zone con regimi specifici, come la cosiddetta “zona contigua” che si identifica con quello spazio di mare che non può estendersi oltre 24 miglia marine oltre la linea di base da cui parte il computo per misurare la larghezza del mare territoriale. In pratica, si tratta di uno spazio di mare di massimo 12 miglia da aggiungere alle 12 miglia del mare territoriale. La zona contigua non attribuisce allo Stato costiero veri e propri diritti sovrani, ma solo facoltà di controllo sulle navi in transito, per prevenire o reprimere infrazioni alle sue leggi doganali, fiscali, sanitarie o di immigrazione.

Non tutti i Paesi, però, applicano la zona contigua, soprattutto quelli, il cui spazio marino è generalmente limitato per la stretta vicinanza di altri stati, come accade nel caso dell’Italia. Il nostro Belpaese, infatti, non ha mai provveduto a dichiarare la zona contigua formalmente in maniera conforme alle convenzioni internazionali, accennandovi solo nella cosiddetta legge Bossi-Fini del 2002, ma con esclusivo riferimento all’immigrazione clandestina e non alla repressione di altre violazioni. Vi è da aggiungere che con il codice della navigazione aggiornato al 1974, comunque 8 anni prima della convenzione di Montego Bay, l’Italia ha parlato di un generico limite di “ventiquattro miglia nautiche”, collegandosi, in maniera per la verità giuridicamente ambigua, a futuri accordi di carattere internazionale. Sta di fatto che, in ambito mediterraneo, hanno dichiarato la zona contigua formalmente soltanto il Marocco, l’Egitto, la Francia e Malta.

La zona economica esclusiva

La Convenzione di Montego Bay definisce anche la ZEE, la zona economica esclusiva, che può estendersi fino a 200 miglia dalla linea di base. Pertanto, se un Paese ha il limite delle proprie acque territoriali a 12 miglia, la ZEE può estendersi fino ad ulteriori 188 miglia. Nel Mar Mediterraneo, a causa della prossimità dei vari Paesi che vi si affacciano, nessuno Stato, sino alla fine degli anni Novanta, aveva mai avanzato rivendicazioni in tema di zona economica esclusiva. A parte l’estrema vicinanza, le rivendicazioni non erano mai apparse opportune dal punto di vista geopolitico, per evitare di turbare i difficili equilibri raggiunti dopo ataviche rivalità, come ad esempio le storiche dispute tra Grecia e Turchia, dovute alla prossimità delle isole elleniche alla costa della penisola anatolica.

Alcune singole iniziative su specifici argomenti, hanno, tuttavia, progressivamente riportato alla ribalta la possibilità di rivendicazioni della zona economica esclusiva. Si possono, a tale proposito, annoverare casi come la zona riservata di pesca dell’Algeria e della Spagna, estesa oltre il limite delle 24 miglia della zona contigua, oppure le zone di protezione ecologica della Francia, della Croazia e della stessa Italia. Negli ultimi anni una spinta a creare una zona economica esclusiva è venuta da parte di alcune iniziative dell’Unione Europea allo scopo di contrastare il proliferare della pesca illegale da parte di alcuni pescherecci asiatici.

Di diversa rilevanza è il concetto di “piattaforma continentale” che riguarda lo sfruttamento economico dei fondali marini, un diritto sviluppatosi all’indomani della seconda guerra mondiale, nell’ambio della dottrina enunciata dal presidente degli Stati Uniti, Truman. Il diritto di sfruttamento si considera automatico, estendendosi dalle 200 alle 350 miglia per i Paesi per lo più con sbocchi oceanici, identificandosi, invece, con le 200 miglia della ZEE negli altri casi. Per gli Stati che si fronteggiano a distanze ravvicinate, si impone il principio della linea mediana/equidistanza. In molti casi, quando la linea di demarcazione appare difficile o svantaggiosa, si procede a stipulare accordi ad hoc ispirati al criterio dell’equità. L’Italia, per quanto riguarda la piattaforma continentale, soprattutto per la necessità di regolamentare lo sfruttamento degli idrocarburi, ha stipulato specifici accordi con la ex Jugoslavia, la Tunisia, la Spagna, la Grecia e l’Albania. Con la Francia le trattative si interruppero, perchè non si trovarono punti di accordo sulle rispettive pretese, mentre con Malta esiste un cosiddetto modus vivendi, instaurato con un mero scambio di note verbali.

L’obbligo di salvataggio

Analizziamo ora brevemente cosa prevede il diritto internazionale in materia di “salvataggio in mare”. Negli ultimi anni, le cronache giornalistiche ci riportano con sempre maggiore frequenza, notizie concernenti i salvataggi in mare compiuti dalle nostre navi e, molto più raramente, da parte di navi straniere. L’Italia è stata impegnata, in prima linea, nelle operazioni di diritto internazionale marittimo, come la Mare Nostrum, Triton, o Eunavfor Med Sophia, per citarne alcune delle più importanti.

Tralasciando le valutazioni di ordine politico, sia a livello nazionale che di Unione Europea, è innegabile che il salvataggio della vita umana in mare deriva da una consuetudine molto antica nel tempo, che è servita come base per la stipula delle successive convenzioni internazionali. Chi ha una certa dimestichezza con il diritto internazionale, sa bene che in tale ambito giuridico la “consuetudine” ha il rango di fonte primaria, a differenza del diritto interno, dove “gli usi e le consuetudini” hanno solo un valore di carattere complementare. Tra le convezioni più importanti, menzioniamo la “Convenzione per la salvaguardia della vita in mare” (SOLAS- Safety of life at Sea, Londra 1974), la “Convenzione sulla ricerca ed il salvataggio marittimo” (SAR- International Convention on Maritime Search, Amburgo 1979) e la più volte citata “Convenzione ONU sul diritto del mare” (UNCLOS- United Nations Convention on the Law of the Sea, Montego Bay 1982).

Da tale quadro normativo, emerge che il principio dell’obbligo del salvataggio in mare sia tanto a carico dei singoli Comandanti di nave che a carico degli Stati, che devono adoperarsi per fornire assistenza alle persone in mare e per lo sbarco in un luogo sicuro. Per il nostro Paese, inoltre, valgono gli obblighi derivanti dal Regolamento UE nr. 656/2014 e, a livello nazionale, le disposizioni delineate nel Codice della Navigazione.

Parimenti, è giusto osservare che “obbligo di salvataggio delle vite in mare” non equivale ad automatico “ricollocamento di tutti i naufraghi o profughi nel territorio della Repubblica italiana”. Abbiamo di recente già trattato, in maniera sintetica, le tappe fondamentali che hanno portato al processo di integrazione dell’Unione Europea, evidenziando come gradualmente si sia passati da una vocazione spiccatamente economica ad una concezione sovranazionale di tipo politico, con relativo abbattimento delle frontiere non solo per esigenze doganali o finanziarie, ma soprattutto come volontà di unione di obiettivi e di costumi. Ebbene, alla luce di tali considerazioni, le frontiere italiane costituiscono frontiere dell’intera Unione Europea che dovrà farsi carico, come sta già timidamente ammettendo, del ricollocamento equilibrato del continuo flusso dei migranti.

Il tanto richiamato “Protocollo di Dublino” che in realtà è una convenzione sulla determinazione dello stato competente per l’esame della domanda di asilo, siglato nella capitale irlandese nel 1990 ed efficace dal 1997, ha rivelato la sua non idoneità a disciplinare gli aspetti più scottanti dello status di “Rifugiati”. Il protocollo di Dublino, anche se più volte rimaneggiato nel corso del tempo, ha in pratica lasciato, senza entrare nella descrizione di tecnicismi legislativi, al Paese di primo sbarco la responsabilità in materia di accoglienza. L’inadeguatezza di tale convenzione si è imposta nel 2015 quando, a seguito di un momento di crisi per l’incessante flusso migratorio, fu addirittura sospesa. Attualmente se ne stanno ridiscutendo i parametri fondamentali, con la possibilità che si arrivi alla stipula di un nuovo accordo.

Per gli uomini e le donne di mare la vita umana è sacra: l’obbligo di salvare i naufraghi e di condurli in luoghi sicuri, è stato scolpito prima nei cuori, poi nella prassi ed alla fine è stato codificato nelle convenzioni. Tuttavia, nelle considerazioni di tipo geopolitico, occorre opporsi con fermezza a manovre di strumentalizzazione e di sfruttamento economico, come i recenti scandali stanno mettendo in luce. Occorre, pertanto, che l’Unione Europea adotti una politica di coordinamento dei controlli in mare e di ridistribuzione equa dei migranti, in linea con le legittime aspettative del nostro Paese.

Luigi Angelino
Massimiliano Bertolla

Luigi Angelino nasce a Napoli il 24 gennaio 1968, consegue la maturità classica nel 1986 e la laurea in giurisprudenza presso la Federico II di Napoli nel 1991. Di seguito consegue l’abilitazione all’esercizio della professione forense presso la Corte di Appello di Roma ed un master di secondo livello in diritto internazionale presso l’Università di Roma tre. Nonostante gli studi giuridici, non ha mai abbandonato la passione per le materie classiche e le discipline di ordine teologico e filosofico, conseguendo una laurea in scienze religiose presso l’Istituto Niccolò V della Spezia. Ha pubblicato il romanzo “Le tenebre dell’anima” con la Cavinato editore international nel 2017, tradotto in inglese con il titolo “The darkness of the soul”. Nel 2018 ha anche pubblicato il testo “I miti- luci e ombre”, con lo stesso editore, mentre nel giugno 2019 ha pubblicato il thriller filosofico “La redenzione di Satana – Apocatastasi” – ed. Cavinato International. Scrive, inoltre, articoli per alcuni blog on-line. Attualmente vive tra la Liguria e la Toscana ed è dirigente presso un’Amministrazione pubblica.

Massimiliano Bertolla nasce a Pietrasanta (Lucca) il 24/12/1973. Consegue la maturità classica nel 1992. Successivamente si laurea in giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Pisa ed ottiene l’abilitazione all’esercizio della professione forense presso la Corte di Appello di Genova. Frequenta, inoltre, seminari universitari di ordine filosofico e teologico.Ha sempre coltivato la passione per la scrittura, collaborando in vari eventi e presentazioni di libri, di cui ha curato anche parti introduttive. Attualmente esercita la professione di Avvocato presso il foro di Massa-Carrara.

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