Cos’è l’Unione Europea: la sua storia e gli organi che la compongono

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Questa primavera si terranno le elezioni per il rinnovo dei deputati che rappresentano ciascun Paese all’interno dell’Europarlamento di Bruxelles. È necessario sottolineare che il cosiddetto “Parlamento Europeo” è l’unica istituzione dell’Unione, i cui membri vengono eletti direttamente dai cittadini. L’organo esecutivo dell’Unione, il Consiglio dell’Unione europea, ha deciso in maniera unanime il periodo del voto, dal 23 al 26 maggio, lasciando ad ogni Paese la possibilità di scegliere una data in quell’arco temporale. In Italia le urne saranno aperte domenica 26 maggio.

Le prossime elezioni dei rappresentanti di ogni Paese membro al Parlamento europeo avranno anche un grande valore simbolico, perchè avverranno a 40 anni esatti dopo la prima elezione a suffragio universale del 1979, in uno scenario politico, economico, sociale ed anche geografico completamente diverso, in considerazione del cambiamento dei confini di alcuni Stati. Al di là del significato politico delle elezioni, che sarà diverso per ognuno dei Paesi membri e di cui non ci occuperemo, la particolarità più stringente delle prossime elezioni è costituita dalla “proroga della Brexit” che, al momento, è slittata dal 12 aprile al 31 ottobre di quest’anno, Pertanto, Londra sarà coinvolta nelle elezioni, trovandosi costretta ad eleggere i propri rappresentanti, con l’inedita conseguenza che il seggio degli europarlamentari britannici eletti sarà “congelato” sino all’effettiva uscita del Regno Unito dall’Unione.

Lo scopo di questa breve sintesi è quello di far conoscere meglio le istituzioni dell’Unione, di cui volenti o nolenti facciamo parte, senza entrare nel merito delle contrapposizioni tra gli entusiasti europeisti ed i sovranisti conservatori. Molto spesso sul web si leggono notizie e descrizioni di personaggi che ignorano completamente cosa sia l’“Unione Europea”, adducendo solo apocalittici moniti sui pericoli della globalizzazione e di un fantomatico costituendo “governo mondiale”, di cui l’Unione Europea sarebbe già l’espressione prodromica. Sono argomentazioni affascinanti, che, tuttavia, esulano dalla presente trattazione, a cui daremo un taglio squisitamente ontologico-strutturale, mirando alla massima semplificazione descrittiva.


Cos’è l’Unione Europea

La prima domanda che dobbiamo porci: come configuriamo l’Unione Europea nell’ambito internazionale? Vi è da premettere che già il “diritto internazionale” presenta caratteristiche diverse rispetto al “diritto positivo” di ogni singolo stato, perchè si poggia sui trattati e, in primo luogo, sulla consuetudine che, in tale ambito, ha la capacità di rendere normativi comportamenti ripetuti per lungo tempo e che siano ritenuti giuridicamente obbligatori e necessari (tale principio si riassume con il famoso brocardo latino opinio iuris ac necessitatis). L’Unione Europea, invece, nella sua configurazione attuale, pur traendo origine da istituzioni con scopi iniziali del tutto diversi, come vedremo nei cenni storici successivi, si impone come organizzazione “sovranazionale” e non semplicemente “internazionale”. Che vuol dire “sovranazionale”? Alcuni atti normativi dell’Unione, e precisamente i Regolamenti (da non confondere con gli omonimi atti del diritto interno che hanno solo rango di fonte terziaria) hanno diretta efficacia negli ordinamenti dei Paesi Membri, senza la necessità che vi sia un provvedimento interno di adattamento.

Anzi, la giurisprudenza della Corte di Giustizia europea, negli ultimi anni, è andata ben oltre, affermando il principio del primato del diritto europeo su quello nazionale. Questo principio comporta che i Regolamenti siano direttamente efficaci nei confronti dei “cittadini” dei Paesi membri e che il giudice nazionale debba disapplicare la normativa interna in contrasto con quella europea. L’unico limite si potrebbe verificare, allorquando siano sanciti Regolamenti in contrasto con i “principi costituzionali” di uno stato membro, ma si tratta di un caso di scuola, in quanto tutti i Paesi Membri, per essere ammessi nell’alveo dell’Unione, devono ispirarsi ai medesimi principi democratici, o almeno così dovrebbe essere. Di tenore diverso sono le “Direttive” dell’Unione che, pur essendo vincolanti, necessitano di un provvedimento normativo interno e le “Decisioni” che rappresentano atti obbligatori ad assumere determinati impegni solo nei confronti di determinati stati membri, con la previsione di un eventuale trattamento sanzionatorio in caso di inosservanza.


La storia e la nascita dell’UE

Passando ad alcuni cenni storici, ci piace iniziare con alcuni riferimenti al lontano passato. Alcuni storici, seppure con notevoli sforzi di fantasia, hanno voluto vedere in alcuni importanti organismi statali del passato le prime tendenze di unificazione del territorio geografico europeo. In primo luogo è stato indicato l’impero romano, anche se il baricentro della sua civiltà era il Mar Mediterraneo, il mare nostrum, e non l’Europa continentale. Di seguito è stato indicato il Sacro Romano Impero di Carlo Magno e l’unione doganale sotto il dominio napoleonico.

Dopo la disastrosa seconda guerra mondiale, l’integrazione europea sembrò potesse essere un rimedio efficace contro il riemergere dei sentimenti nazionalisti degli stati del continente. Molto famoso fu il discorso di Winston Churchill all’università di Zurigo nel 1946, nel quale addirittura prediceva, entro la fine del ventesimo secolo, la costituzione degli “Stati Uniti d’Europa”, cosa per la verità mai avvenuta, in quanto l’Unione europea, per quanto sia diventata un’istituzione sovranazionale, non ha mai assunto i caratteri di uno Stato federale. Dopo il congresso dell’Aia del 1948, in cui si discussero i vantaggi economici a cui poteva portare un’unificazione doganale europea, nel 1952 sorse la Comunità europea del carbone e dell’acciaio. Ma la prima vera e propria unione doganale si realizzò con il Trattato di Roma del 1957 che sancì la fondazione della CEE, la Comunità economica europea ed in parallelo fu istituita l’EURATOM, la comunità europea dell’energia atomica. Questi tre organismi, che unirono le proprie attività nel 1965, possono essere considerati i tre pilastri fondamentali della futura Unione Europea.

Nel 1973, con l’ingresso del Regno Unito, della Danimarca e dell’Irlanda, vi fu il primo allargamento rispetto ai Paesi fondatori, Italia, Francia, Germania Ovest, Belgio, Olanda e Lussemburgo. E nel 1979 per la prima volta vi furono le elezioni del Parlamento europeo, mediante il sistema del suffragio universale. Negli anni ’80 si unirono Spagna, Portogallo e Grecia, mentre con la caduta del muro di Berlino, nel 1990 la Comunità europea varcò la cortina di ferro, includendo anche la Germania est. Nell’evoluzione successiva, l’anno della svolta è stato il 1992 con il trattato di Maastricht, una piccola città olandese, quando si gettarono le basi per l’attuale assetto dell’Unione, delineando il processo ed i parametri per l’adozione della moneta unica, l’euro, che sarà realizzata dieci anni dopo, nel 2002.

Negli anni ’90, Austria, Svezia e Finlandia entrarono a far parte dell’Unione, mentre nel primo decennio dell’attuale secolo, vi è stato un notevole allargamento ad est, con l’ingresso di Cipro, Repubblica Ceca, Estonia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia e Slovenia, comprendendo non solo Paesi che avevano fatto parte del blocco sovietico, ma addirittura Stati che ne erano parte integrante, come le tre repubbliche baltiche. Prima del Trattato di Lisbona del 2007, vi era stato un intenso dibattito sull’opportunità o meno di dotare l’Unione di una vera e propria “costituzione” che contenesse i principi comuni, ispiratori e vincolanti per tutti i Paesi membri. Senza entrare nei dettagli della querelle, l’ipotesi della costituzione naufragò, in quanto la maggior parte dei Paesi optò per l’adozione dello strumento del “Trattato”, più flessibile ed, almeno in apparenza, più rispettoso della sovranità nazionale. E, del resto, soprattutto, a partire dal 1992, con il Trattato di Maastricht, abbiamo assistito ad un’appartenenza all’istituzione “a diverse velocità” da parte dei Paesi Membri, un principio peraltro sancito in maniera pressochè ufficiale. Ne è conseguito che alcuni Paesi hanno aderito all’accordo di Schengen (abolizione delle frontiere), mentre altri non lo hanno fatto, altri hanno aderito alla moneta unica, mentre altri hanno preferito conservare la propria moneta nazionale e così via.

In ogni caso, si tratta di un’Europa a “cerchi concentrici” o a “diverse velocità”, che ha trovato moltissime difficoltà nel far gravitare l’intera politica ed economia, intorno all’asse franco-tedesco, dall’euroscetticismo britannico, confluito addirittura nella Brexit del 2016, all’entusiasmo dei Paesi dell’est, non supportato, tuttavia, da un adeguato background sociale ed istituzionale. Sta di fatto che dal 2007 non è più corretto parlare di “Comunità Europea” che giuridicamente non esiste più, ma soltanto di “Unione Europea”, comprensiva attualmente di ben 28 Paesi, con l’aggiunta di Romania e Bulgaria nello stesso 2007 e della Croazia nel 2013.


Le funzioni e gli organi dell’Unione Europea

La sede del Parlamento Europeo

Cerchiamo ora di comprendere come funzioni questa organizzazione colossale, articolata soprattutto in sette istituzioni (un numero quasi semanticamente simbolico), i cui compiti sono stati ridisegnati con il Trattato di Lisbona del 2007.

Innanzitutto vi è la Commissione europea, con sede a Bruxelles, l’organo deputato a rappresentare gli interessi generali dell’Unione. La Commissione costituisce l’organo esecutivo, avendo però anche competenze di iniziativa legislativa, ed è formata da un Commissario per ciascun Paese membro. I suoi componenti, compresi il Presidente, sono nominati dal Consiglio europeo, ma devono ottenere anche l’approvazione del Parlamento e sono in carica per cinque anni. Il Parlamento europeo, invece, è eletto “a suffragio universale diretto” da parte dei cittadini degli stati membri.

È importante sottolineare che, prima del Trattato di Lisbona, si faceva riferimento ai “popoli dell’Unione”. Con la nuova dicitura si è voluta dare più importanza al coinvolgimento dei cittadini, sperando che non si tratti soltanto di un semplice slogan, ma che, in futuro, effettivamente la tendenza sia in tal senso. Comunque, il Parlamento europeo ha una durata quinquennale ed ha sede a Strasburgo, in Francia, anche se alcune sedute si svolgono a Bruxelles, dove ne è collocata una sorta di succursale, e a Lussemburgo, dove ha sede il segretariato. I suoi compiti sono di carattere legislativo, in condivisione con la Commissione europea, costituendo una specie di “camera bassa”. In verità le funzioni del Parlamento europeo sono state sempre molto limitate, con il risultato che ha rappresentato un organo con competenze quasi di supporto e non effettive. Si auspica, per il futuro, un suo più diretto coinvolgimento nella disanima delle problematiche che stanno particolarmente a cuore dei cittadini dei Paesi membri.

Passiamo a dare qualche informazione sul Consiglio dell’Unione europea (o Consiglio dei Ministri) e sul Consiglio europeo, anche perchè molto spesso i due organismi vengono confusi oppure erroneamente identificati. Il primo è formato da un rappresentante di ciascun stato membro, a livello ministeriale, che si occupa della stessa materia nell’ambito statale, con sede a Bruxelles, e detiene il potere legislativo insieme al Parlamento, fungendo da Camera alta. Il secondo, invece, ha la funzione di coordinare l’indirizzo generale delle politiche europee e comprende un rappresentante per ogni Paese membro. In generale si tratta del “Capo dello Stato”, se la forma del Paese di riferimento è una repubblica presidenziale o semipresidenziale, o del “Capo del Governo”, qualora si tratti di monarchie o di repubbliche parlamentari, come nel caso dell’Italia.

Una particolare menzione merita la Corte di giustizia europea, con sede a Lussemburgo, che si occupa di controllare l’applicazione del diritto dell’Unione europea, esprimendo pareri vincolanti che si impongono come “autorevole giurisprudenza” non solo nei confronti degli ordinamenti giuridici degli stati membri, ma anche nei confronti diretti dei cittadini, a cui è stata attribuita la possibilità di adirla.

Infine si annoverano le ultime due istituzioni del “settenario”, che hanno una vocazione di tipo economico-finanziario: la Corte dei conti europea, che vigila sul finanziamento delle attività dell’Unione, con sede a Lussemburgo, e la tanto temuta e controversa Banca centrale europea, a cui fanno capo tutte le scelte nell’ambito della politica monetaria europea, che meriterebbe una trattazione a parte, per la sua discussa conduzione e l’eccessiva identificazione con parametri di origine tedesca, non a caso collocata a Francoforte sul Meno.

A queste sette istituzioni, si aggiungono una serie di organismi con funzioni consultive o finanziarie, come il Comitato economico e sociale europeo, il Comitato delle regioni, la Banca europea degli investimenti, quella per la ricostruzione e lo sviluppo, il Fondo europeo per gli investimenti, nonché autorità supra partes, come il Mediatore europeo, che difende i cittadini dalla cattiva amministrazione, con sede a Strasburgo o il Garante europeo della protezione dei dati, per il controllo delle tematiche connesse alla tutela della privacy, con sede a Bruxelles. Abbiamo menzionato soltanto gli organismi principali, a cui si affiancano altre strutture che compongono un elefantiaco ed anche dispendioso apparato burocratico.


Lo scenario attuale

L’architettura dell’Unione europea è dunque particolarmente complessa, pur non entrando nel merito delle competenze esclusive e concorrenti a quelle dei Paesi membri, che richiederebbero una trattazione a parte più dettagliata. Si tratta di un’istituzione sovranazionale molto più strutturata delle consuete organizzazioni internazionali, ma, nello stresso tempo, non a livello di una confederazione di stati vera e propria. L’erosione della sovranità nazionale è stata progressiva e non uguale per ciascun Paese membro. Ancora non vi è una politica internazionale univoca: abbiamo assistito negli ultimi anni a posizioni diverse nelle scelte diplomatiche e militari, in quanto le decisioni più importanti sono ancora rimesse alle trattative dei singoli stati.

La percentuale di Italiani che è andata a votare alle ultime elezioni europee del 2014 è stata stimata intorno al 59%, rivelandosi in netta discesa rispetto a quella delle prime votazioni continentali ed addirittura circa il 14% meno delle politiche del 2018. Ciò dimostra una certa resistenza nel ritenere il sistema dell’Unione europea decisivo per la nostra politica, nonchè la percezione collettiva di non avere un adeguato peso nelle decisioni continentali.

Le problematiche legate all’euro, che ha presentato, fin dall’inizio, le caratteristiche del marco tedesco, l’eccessiva burocratizzazione complessiva dell’economia e della finanza e, soprattutto, gli incontrollati flussi migratori degli ultimi anni, a cui l’Unione non ha dato una risposta convincente, hanno determinato una certa sfiducia nei confronti dell’istituzione continentale. In più, la Brexit rappresenta non solo un duro colpo al processo di integrazione europea, ma anche un pericoloso precedente per altri Paesi che volessero intraprendere le “ procedure di divorzio”. E le eccessive differenziazioni tra “Paesi motore”, come la Germania e la Francia, e “Paesi fanalino di coda”, come la Grecia, a cui sono state imposte condizioni davvero vessatorie per la permanenza dell’Unione, non contribuiscono certamente a fornire un quadro entusiasmante dell’Europa.

A fronte di tutte le sfide che l’Unione europea dovrà affrontare, di enorme importanza politica, economica, sociale e finanziaria, l’aspetto più importante che riguarda noi cittadini di questo ampio sistema è il senso di appartenenza. Se prevarranno gli atteggiamenti nazionalistici, l’Unione avrà poco futuro, rimanendo un’entità astratta ed avvertita come distante ed oppressiva, se invece si penserà alla condivisione di valori e di tradizioni, sarà possibile rendere l’organizzazione più solida e più vicina ai sentimenti dei cittadini membri.

Per un normale cittadino europeo non fa molta differenza emozionarsi davanti al Colosseo a Roma, o a Notre-Dame a Parigi, o al Partenone ad Atene, o nella Plaza de Espana di Siviglia, perchè tutti questi luoghi mi richiamano una medesima comunanza di valori e di cultura. In quest’epoca così confusa, dove tutto ciò che è sensazionale ed esotico affascina, come lo straordinario successo delle religioni e delle filosofie orientali, dovremmo riscoprire con più trasporto le radici del nostro bagaglio culturale, a cominciare dalla Grecia classica, dall’impareggiabile “pax Romana”, per arrivare allo straordinario risveglio dell’Umanesimo e del Rinascimento, attraverso un’epoca medioevale, silente e ricca di contenuti, non tanto oscura come l’Illuminismo ha voluto farci credere.

Concludiamo questa breve sintesi sull’Unione con un breve cenno all’etimologia di “Europa”. Nella mitologia greca, Europa era la bellissima figlia di Agenore, re di Tiro, antica città fenicia. Di lei si innamorò perdutamente Zeus che, per avvicinarla, si trasformò in un toro e la portò a Creta dove nacque il figlio Minosse che sarebbe stato il leggendario fondatore della mitica civiltà cretese. Da allora il termine “Europa” (dal greco antico “eurùs”- ampio più “op” -occhio: ampio sguardo) starebbe ad indicare tutte le terre poste ad occidente della Grecia, a nord del Mar Mediterraneo. Un’altra versione, per la verità, collega il termine “Europa” all’antico fenicio “ereb”, che significa “occidente”.

Il mosaico del Ratto d’Europa

L’immagine mitologica del ratto d’Europa, tuttavia, contiene una suggestione semantica di fondo e ci invita, ancora oggi, a rivolgere un “ampio sguardo” verso il nostro caro vecchio continente.

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