Nel “referendum giustizia”, che si svolgerà il 22 ed il 23 marzo, i cittadini italiani saranno chiamati ad esprimersi su una riforma costituzionale destinata ad incidere in maniera sostanziale sull’organizzazione della magistratura. In primo luogo viene da chiedersi quale sia l’oggetto specifico del voto: si tratta di confermare o meno una modifica della Costituzione che mantiene integra l’autonomia del potere giudiziario, ma delinea con nuove caratteristiche i meccanismi di autogoverno della magistratura, consolida la distinzione dei percorsi professionali tra requirenti ed inquirenti, introducendo in alcuni casi il ricorso al sorteggio, che dovrebbe sostituire un sistema fondato sul voto e di conseguenza espressione diretta delle varie correnti all’interno della magistratura.
Riportiamo di seguito gli articoli della Costituzione modificati, evidenziando le ipotesi di riforma:
- articolo 87, comma 10: Il Presidente della Repubblica presiede il Consiglio superiore della magistratura giudicante ed il Consiglio superiore della magistratura requirente;
- articolo 105 (integralmente sostituito): spettano a ciascun Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme sull’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni nei riguardi dei magistrati. La giurisdizione disciplinare nei riguardi dei magistrati ordinari, giudicanti e requirenti, è attribuita all’Alta Corte disciplinare. L’Alta Corte è composta da quindici giudici, tre dei quali nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio e tre estratti a sorte da un elenco di soggetti in possesso dei medesimi requisiti, che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall’insediamento, compila mediante elezione, nonché da sei magistrati giudicanti e tre requirenti, estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie con almeno venti anni di servizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o che abbiano svolto funzioni di legittimità. L’Alta Corte elegge il presidente tra i giudici nominati dal Presidente della Repubblica o estratti a sorte dal Parlamento in seduta comune. I giudici dell’Alta Corte durano in carica quattro anni. L’incarico non può essere rinnovato. L’ufficio di giudice dell’Alta Corte è incompatibile con quelli di membro del Parlamento, del Parlamento europeo, di un Consiglio Regionale e del Governo, con l’esercizio della professione di avvocato e con ogni altra carica e ufficio indicati dalla legge. Contro le sentenze emesse dall’Alta Corte in prima istanza è ammessa impugnazione, anche per motivi di merito, soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte, che giudica senza la partecipazione dei componenti che hanno concorso a pronunciare la sentenza impugnata. La legge determina gli illeciti disciplinari e le relative sanzioni, indica la composizione dei collegi, stabilisce le forme del procedimento disciplinare e le norme necessarie per il funzionamento dell’Alta Corte e assicura che i magistrati giudicanti o requirenti siano rappresentati nel collegio;
- articolo 106, comma 3: su designazione del Consiglio superiore della magistratura giudicante possono essere chiamati all’ufficio di consiglieri di cassazione, per meriti insigni, professori ordinari di università in materie giuridiche, magistrati appartenenti alla magistratura requirente con almeno quindici anni di esercizio delle funzioni e avvocati che abbiano quindici anni d’esercizio e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori;
- articolo 110, comma 1: ferme le competenze di ciascun Consiglio superiore della magistratura, spettano al Ministro della Giustizia l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.
Gli elettori, pertanto, sono chiamati a pronunciarsi su una riforma già approvata dal Parlamento, come previsto dall’articolo 138 della Costituzione che permette ai cittadini di intervenire direttamente nel procedimento di revisione costituzionale, quando la legge non sia stata approvata con la maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna delle due Camere. In tale ipotesi, come nel caso specifico, la Costituzione stabilisce che l’ultima parola spetti al corpo elettorale, in considerazione della particolare delicatezza di scelte che possono modificare l’equilibrio tra i poteri dello stato. A differenza del referendum abrogativo, che ha come fine ultimo quello di eliminare una legge ordinaria già in vigore, nel referendum confermativo non è richiesto alcun quorum di affluenzaspecifico, concludendosi in un senso o nell’altro soltanto per una mera maggioranza numerica di consensi. Inoltre, il referendum confermativo non consente ai cittadini di modificare il testo approvato dal Parlamento: gli elettori avranno l’unica opzione di confermare o meno l’intero testo normativo. In estrema sintesi, votare SI significa approvare l’intero testo della legge costituzionale con la conseguente entrata in vigore definitiva, mentre votare NO implica il rigetto della riforma, restando valido il precedente assetto costituzionale.
Come si evince dal prospetto sopra delineato, la creazione dei due Consigli superiori di autogoverno e dell’Alta Corte disciplinare prevede una suddivisione di poteri e di funzioni attualmente esercitati dal Consiglio superiore della magistratura (CSM). Nell’assetto attuale, a seguito anche della riforma del 2022, il CSM è così formato: 3 membri di diritto: Presidente della Repubblica (che lo presiede), Primo Presidente e Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione; 24 membri elettivi in carica 4 anni: 16 magistrati togati eletti dai colleghi e 8 membri laici (scelti tra professori universitari in materie giuridiche o avvocati con 15 anni di esperienza, eletti dal Parlamento in seduta comune).
Passando ad una rapida analisi, il cuore della riforma consiste nell’introduzione della distinzione formale tra magistrati giudicanti e magistrati requirenti, che verrebbero collocati in due carriere separate, ciascuna di esse dotata di propri meccanismi di autogoverno, attualmente assolti per tutti dal Consiglio Superiore della Magistratura. Pur continuando a far parte di un ordine autonomo ed indipendente, come abbiamo visto, il testo di revisione istituisce due Consigli superiori distinti, competenti rispettivamente a giudicare le carriere dei magistrati giudicanti e di quelli requirenti (nomine, valutazioni di professionalità e progressioni di carriera). A ciò si aggiunge l’istituzione di una Corte disciplinare che mira a separare le funzioni di autogoverno da quelle disciplinari, creando un organismo diverso da quelli deputati all’autogoverno dei due ordini costituendi. Si comprende chiaramente, al di là delle strumentalizzazioni politiche, che il testo di revisione costituzionale tende a ridefinire l’organizzazione interna della magistratura, lasciando completamente integri i principi di autonomia e di indipendenza, limitandosi ad intervenire sulle modalità in cui i precitati principi devono essere attuati. Uno dei temi cruciali, come si diceva, è appunto la previsione di due distinte carriere tra giudicanti e requirenti, pur non incidendo affatto la riforma sull’autonomia esterna della magistratura. Giudicanti e requirenti continuano ad essere sottoposti soltanto alla legge e non vi è all’orizzonte alcuna previsione che li collochi in una posizione di dipendenza dall’esecutivo o da altri organi costituzionali. Il Presidente della Repubblica continuerebbe a svolgere un ruolo di autorevole garanzia, assicurando l’equilibrio istituzionale del nuovo assetto. Va detto che anche nell’ordinamento giudiziario attualmente in vigore, il passaggio tra le due carriere, pur non avendo netti confini di demarcazione, è sottoposto ad alcune limitazioni e di fatto viene poco attuato nella pratica.
Uno dei temi più controversi della riforma è quello del sorteggio, considerato dalla maggior parte degli opinionisti e degli esperti, quello maggiormente innovativo del complessivo intervento di innovazione costituzionale. Il ricorso al sorteggio, infatti, andrebbe a sostituire un sistema di autogoverno che si basava sul voto e sulla rappresentanza organizzata, consentendo una presunta pressione di certe correnti nella valutazione dell’operato dei magistrati. L’attuale riforma, comunque, non modifica la composizione degli organi di autogoverno per la parte numerica affidata ai membri togati: i magistrati costituirebbero la componente prevalente, in una percentuale analoga all’attuale assetto, a cui si aggiungerebbe un numero di rappresentanti laici. Dai fautori della riforma, il sorteggio viene presentato come una modalità capace di favorire una maggiore imparzialità e neutralità degli organi di governo interno, riducendo in maniera sensibile il rischio che le decisioni finali vengano influenzate da dinamiche determinate dall’appartenenza alle varie e diversificate correnti. Per coloro che sono contrari alla riforma, invece, la riduzione della componente elettiva, mediante il ricorso al sorteggio, potrebbe implicare notevoli problemi in termini di responsabilità e di competenze, potendo introdurre nell’organo di governo soggetti privi di una preparazione specifica.
Per quanto riguarda la Corte disciplinare, con essa la riforma intende istituire un organismo di rango costituzionale, chiamata ad esercitare la giurisdizione disciplinare sia sui magistrati giudicanti che requirenti. Tale scelta mira a sottrarre la valutazione disciplinare agli organi di autogoverno, volendo evitare sovrapposizioni ed equivoci tra le funzioni amministrative e quelle giurisdizionali. La riforma prevede che a comporre la Corte disciplinare siano in parte magistrati ed in parte giuristi esterni, senza alcuna ingerenza da parte di altri poteri dello stato.
La riforma si inserisce in un contesto storico-sociale di decennale riflessione sul corretto funzionamento degli organi di autogoverno della magistratura, in particolar modo sulla capacità di questi di garantire una gestione equilibrata e soprattutto trasparente delle carriere e delle nomine dei massimi operatori del diritto. E’ importante sottolineare come il dibattito tra le diverse posizioni non sia stato soltanto di carattere politico, ma anche particolarmente acceso all’interno della stessa magistratura, dove sono emerse visioni contrastanti sulla necessità o meno di ridefinire i meccanismi di autogoverno e di rappresentanza. Tra le ragioni di chi propende per il SI, vi è in primo luogo l’esigenza di rendere più marcata la separazione degli iter professionali della magistratura giudicante e di quella requirente, mediante la creazione di due distinti organi di autogoverno che dovrebbero contribuire a rafforzare la necessaria imparzialità del giudice, soggetto terzo rispetto all’accusa e alla difesa. Seguendo la chiave di lettura dei favorevoli alla riforma, la nuova legge costituzionale mirerebbe alla riorganizzazione interna della magistratura, rimanendo coerente con i principi di autonomia e di indipendenza dell’ordine giudiziario. In tale contesto, il meccanismo del sorteggio è considerato un criterio di equilibrio volto a garantire la neutralità degli alti consessi, per evitare che quest’ultimi siano condizionati dall’appartenenza più o meno dichiarata a determinate correnti. Tra le ragioni di coloro che propendono per il NO, vi è innanzitutto il timore che la separazione delle carriere possa in qualche modo indebolire l’unitarietà dell’ordine giudiziario, accentuandone una frammentazione interna che potrebbe ridurre il prestigio e l’intero equilibrio del sistema giudiziario. Alcuni commentatori, in particolare, temono che la magistratura requirente, concepita come un ordine separato, possa subire maggiori pressioni dall’ambiente esterno, sia politico che sociale, a causa di una tutela percepita come più affievolita rispetto al passato. Molte critiche sono rivolte anche al metodo del sorteggio, che rappresenterebbe un limite al concetto di rappresentatività degli organi di autogoverno, ostacolando di fatto la possibilità di scelta dei magistrati ed affidando incarichi importanti a personale non provvisto della dovuta competenza.
Ma che cosa succede se vince il SI e se vince il NO? Se dovesse prevalere il SI, la legge costituzionale approvata dal Parlamento entrerà definitivamente in vigore. Considerate le numerose “riserve di legge” contenute nella riforma, non tutto andrà in vigore immediatamente, ma sarà necessario adottare le norme ordinarie di attuazione previste dalla legge costituzionale. Fino all’adozione di tali norme, si continuerà ad applicare le attuali disposizioni, per consentire ovviamente il corretto funzionamento della vita giudiziaria. Pertanto, il voto favorevole, pur non producendo effetti immediati, avvia un imponente processo di riorganizzazione istituzionale. Nel caso, invece, dovesse vincere il NO, la legge costituzionale non andrà in vigore, con il conseguente mantenimento dell’assetto istituzionale attuale. Tuttavia, anche la vittoria del NO non determinerebbe l’assoluta immobilizzazione dell’assetto del sistema giudiziario, in quanto il Parlamento avrebbe comunque la possibilità di intervenire sull’ordinamento giudiziario con leggi ordinarie, ad esempio in materia di organizzazione degli uffici, procedimenti disciplinari o funzionamento dello stesso Consiglio superiore della magistratura. Qualsiasi rinnovata ipotesi di revisione costituzionale richiederebbe la riapertura di un processo analogo a quello vissuto negli ultimi mesi.
